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農村改革40年回顧與感悟

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發表時間:2018-12-02 14:28作者:中國興農網來源:中國農業大學經濟管理學院網站

10月21日,中國農業大學經濟管理學院“紀念農村改革40周年研討會”在東區圖書館報告廳召開,柯柄生教授在會上做特邀報告。以下為全文實錄: 

很高興參加今天的活動。對農村改革開放四十年進行紀念和回顧,很有意義。剛才辛賢老師講得很好,視野很寬闊,很有深度。郭沛老師講了經管學院十幾年的發展變化,取得了很大的進步和成績。改革開放四十年來,我國的國家發生了巨大的變化。我很高興有機會對過去的四十年農村改革做些回顧,談點感受和感悟。  

40年來的發展變化,是巨大的,天翻地覆,舉世公認。這些發展有很多原因其中最重要的,就是改革。改革就是制度的變化。制度的變化,包括了很多方面。其中最主要的,我想概括為四個方面。也可能更多,但是我個人覺得這四個方面是最重要的:首先是土地制度,是農民和土地的關系;第二是市場制度,是農民和市場的關系;第三就是稅收和補貼,是農民和收入的關系;最后是就業制度,是農民與就業的關系。  

首先,是土地制度改革。土地制度是最主要的一個制度。40年前的農村改革,就是以小崗村大包干為標志開始的。這個大包干的方式,其實很早就有過。50年代,60年代,各個地方都先后試行過,但星星之火沒有燎原,由于各種原因被壓制下去的。大包干的含義,具體內容是三句話,“交夠國家的,留夠集體的,剩下都是自己的。”官方的稱謂先后有多次變化,開始時叫“家庭承包經營為主的生產責任制和統分結合的雙層經營體制”,后來叫“農村土地承包經營制度”,現在進一步簡化為“基本經營制度”。  

土地制度的改革,是最重要的一個基礎。這個土地制度改革的意義何在?很多人在講到當年小崗村改革時,關注的焦點是土地的分與合。我總覺得這沒有說到根本上。小崗村的改革,我認為,本質上是建立利益機制。改革前,實行集體勞動,工分制,干多干少,干好干壞,沒有多少差別,是吃大鍋飯。每個人勞動付出程度和勞動的效率,與實際獲得的報酬,是不掛鉤的,沒有直接聯系。實行大包干后的三句話,實際上是實現了按勞分配,干得多少好壞,直接有重大收益差別。 

三级片在线观看讓個人的收益直接與勞動效果掛鉤,非常重要。這是市場配置資源的關鍵基礎。十九大報告提出,“使市場在資源配置中起決定性作用”。如果沒有利益機制,市場的作用就無法實現。市場機制的作用,就是價格的作用。如果生產的收益不直接歸具體的生產者,那么,無論價格怎么變化,都與生產者的收入沒有關系,價格也就不能發揮出調節生產的作用。大包干的作用,最主要的就是這件事。至于是分了還是合了,只是形式變化,不是最本質的東西。聽說小崗村的土地,現在又合起來了,其實,合了之后,改變的只是要素組合方式,而利益機制并沒有發生變化。很多人只看到分和合,而沒有看到背后的利益機制。當初的分,是在當時的生產技術條件下,勞動的監督不容易,所以要分成一家一戶的去作業。現在生產技術發展了,尤其是在平原地區,機械化程度大幅度提高,把土地流轉集中起來耕作,就成為可能,并且生產效率更高。土地合起來之后,經濟利益關系仍然是很清楚的,并不是對大鍋飯體制的回歸。  

土地權屬關系的表達,也有一個變化。開始是分為集體所有權和農戶的承包經營權。現在實行“三權分置”,也就是把最初的承包經營權,拆分為承包權和經營權。  

實行土地的集體所有權,我覺得有兩個重大原因。一是社會主義意識形態和社會主義公有制的要求,二是實行農業土地利用方向管控和資源保護的要求。在國外市場經濟國家,土地通常是私有的,但是用途并不能隨便改變,國家要進行管控。在我國農村,由于法治觀念仍然比較薄弱,如果是私有制,用途管控會很困難,實行集體所有制,會有助于土地用途的管制。 

承包經營權現在為什么分開了?在別的國家,土地通常只有一種屬性——土地就是來種莊稼的。美國、日本和歐洲都是這樣的。但是中國不太一樣,在這個用途之外,還有一個功能,這就是社會保障功能。因為,我國的農民還沒有納入到整個社會保障體系中。尤其是40年前,30年前,農民沒有養老保障,沒有失業保障。現在,有2.8億農民工到城里來就業,城里失業了,待不下去怎么辦?那就要回去的,回到農村,靠著所承包的土地,可以維系最基本的生存需要,不至于造成貧民窟現象。我國沒有出現貧民窟,與這種土地制度安排,有很大的關系。  

三级片在线观看土地的這兩種屬性,原來都捆綁在一塊,體現在承包經營權中。但是,隨著現代農業發展的要求,就出現了矛盾。發展現代農業,尤其是平原地區,對土地流轉、擴大規模的要求,很突出。但是,進城務工的農民,出于托底保障的需要,不愿意把承包經營權整個轉讓出去。現在,把承包經營權,拆分為承包權和經營權,就是分別對應著兩種職能。承包權屬于村集體中的農民成員,承擔著社會保障功能。承包權不準轉讓,不準抵押。農民在保留承包權的前提下,可以把經營權流轉出去。經營權,就是土地的耕種權。經營權在流轉了之后,具有承包權的農民,是可以重新索要回來的。實際上,這種情況發生的概率很小,但是,進城務工的農民,會有一種心理上的保障感。土地的承包期,也不斷延長。第一輪土地承包,從1983年前后開始,到1997年止,承包期為15年。第二輪土地承包,從1997年開始,土地承包期再延長30年不變。2017年十九大報告提出,保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長30年。我覺得,這是很正確和很有智慧的。其實,說永久不變,老百姓的心里是沒有數的,有不確定感。沒有任何事情,可以永久不變。有明確的期限,反而更容易讓農民具有穩定感。  

第二,是市場制度改革,是放開市場。三级片在线观看在以前的計劃經濟條件下,政府對農產品市場實行全面管控,實行的制度叫“統購統銷”。生產出來的農產品,只能賣給國家,叫統一收購;消費者能夠購買什么,購買多少,也是由國家統一規定,實行糧票等票證制度,國家進行統一銷售(配給)。實行這種制度的基本原因,是短缺,是供不應求。開發市場的改革,是漸進性的,開始是禁止,后來是默許,最后正式放開。這個過程很復雜,也分品種,有先后次序:先是瓜果蔬菜,然后是畜禽產品和水產品,然后是糧食,最后是棉花。在農產品開放市場方面,1993年是個重要的時間節點。這一年,真正全面取消了糧票。由于時間關系,這個過程就不詳細講了。

三级片在线观看農產品市場的開放,是在整個國家經濟體制變革的大背景下發生的。市場機制的地位,有一個長期的改革過程。1982年,黨的十二大提出了“計劃經濟為主、市場經濟為輔”;1984年,黨的十二屆三中全會的表述為“有計劃的商品經濟”;1992年,鄧小平南巡講話提出提出:計劃經濟不等于社會主義,資本主義也有計劃;市場經濟不等于資本主義,社會主義也有市場。同年,黨的十四大明確提出,“經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”;2012年黨的十八大和2017年黨的十九大,進一步明確了市場和政府兩個作用的地位和關系:“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用”。  

三级片在线观看從1992年正式確立市場經濟體制,到2012年黨的十八大和2017年黨的十九大對市場和政府兩個作用的表述,牢固地確立了市場經濟在我國的地位。實行好市場經濟體制,包括文件、理念和實踐三個層面的問題。寫進文件,很不容易,尤其是改革開放初期,人們的觀念長期受計劃經濟熏陶,對市場機制充滿了不信任,能夠寫入文件,是經過了艱難的過程,極為不易。寫進文件之后,也并不意味著就真正進入了頭腦,成為堅定理念。而要真正落實到實踐中去,落實到各項具體的政策中去,更不容易。經常可以發現這樣的情況,寫的是市場經濟,講的是市場經濟,而制定出的具體政策和規定,卻并不符合市場經濟。根源,還是不相信市場機制在配置資源方面的有效作用。  

三级片在线观看為什么要相信市場?因為,市場機制的作用,就是反映消費者的需求,滿足消費者的需求。消費者的需求,是通過價格表現出來的。如果一種產品,消費者的需求很旺盛,甚至不可或缺,那么,其價格一定高企。如果一種產品,價格下降得很厲害,那么,其需求一定不強烈。前幾天我到海南,了解到一個情況:海南省種的橡膠,過去的幾年中,價格連續下降,現在已經降低到原來的25%左右。農民每畝地大概只能收入1千塊錢,除掉成本只有三五百塊錢。如此低的價格和收益,農民是不愿意種的。但是,農民還必須種,因為,上級部門說,橡膠是戰略物資,必須要保證。既然是重要戰略物資,那價格應該高漲才對啊。既然價格連續降低,那就說明并不怎么重要,或者有很多的替代資源。我問為什么叫戰略物資?難道橡膠比大豆和糧食還重要?缺了不行?沒有人說得清楚。我猜想,可能是習慣的作用。以前的某個階段,計劃經濟時期,橡膠被作為戰略物質,或者某個領導這樣說過,就這么一直延續下來。外部條件已經發生了很大的變化,而有關部門人員的觀念還停留在以前。類似的情況,也表現在一些人對待糧食問題的態度上。

對于農業生產來說,市場配置資源的重大意義,更為突出。不同地區,農業生產的資源條件不同,比較優勢有很大的不同。如果讓市場充分發揮作用,那么,每種產品,都能夠在最適宜的地方,集中生產出來,就一定會形成產品的區域專業化生產。一方面,會形成大量的地理標志產品,另一方面,整個國家的資源配置達到最優,以有限的資源,最大限度地滿足消費者的需求。例如,現在有很多地方,一個縣就一品,全縣90%以上土地就種一種產品或兩三種產品。例如,陜西洛川種的蘋果,陜西眉縣種的獼猴桃等。在計劃經濟體制下,在計劃經濟思維下,以糧為綱,就不可能實現這樣的區域優勢布局和優化的資源配置。現在很多地方形成的特色產品區域化現象,大的背景,也正是在這幾年不特別強調以糧為綱了,各個地方都以各自最有比較優勢的產品來進行配置資源,所形成的。因此,文件到位很重要;但如果理念不到位,光有文件,實踐也難到位。 

這里還要提一下政府的作用。實際上,在上述的市場導向的改革過程中,如何發揮好政府的作用,也日益明確清晰。政府的作用,是中國特色社會主義的重要特征。更好發揮政府作用,就是讓政府去做那些靠市場解決不了,或者解決不好的問題。我后邊還要詳細說這一點。

第三,稅收與補貼政策。三级片在线观看我國的農業稅政策,歷史久遠。最早可追溯到公元前594年,春秋時期魯國實行的按畝征稅的田賦制度,叫初稅畝。它是承認土地私有合法化的開始。新中國成立后,1958年出臺的《農業稅條例》,規定平均稅率為常年產量的15.5%。改革開放以后,尤其是在90年代末期,農業稅費負擔日益沉重,農民反映強烈。問題的主要根源,不僅僅是農業稅本身的負擔,更重要的,是依附在農業稅上的“三提五統”,即鄉鎮和村級提取的各種費用負擔。這些負擔,不透明,很混亂,難以控制。這時候,就開始研究農業稅費改革問題,想搞出一個科學合理的農業稅收政策。最后,研究來研究去,發現就根本找不到這樣一種政策。任何一種農業稅政策,都是不合理的;最合理的政策,就是取消。這是提出取消農業稅的一個重要背景。不過,取消農業稅,涉及到向地方政府的轉移支付問題,因此,為了取消,需要先規范。最后,提出了農業稅費改革方案:正稅稅率為7%;農業稅附加稅為1.4%。這相當于地租。2000年試點,2003年全面實行。2004年開始降減,2006年全面取消。我國的農業稅制度,從初稅畝算起,在實行了2600年后,終于壽終正寢。

提出實行直接補貼的背景是加入WTO。當時,針對發達國家成員的補貼問題,上級領導交來任務,讓我來牽頭研究直接補貼問題。開始,我還有些不以為然,認為現在農業稅還那么多,還沒有取消,研究什么補貼?因為,補貼的作用恰好與稅收相反,而原理是一樣的:收農業稅,就是因為你是農民,從事農業,就要向國家交稅;而補貼,則是因為你是農民,從事農業,國家給你發錢。當然,我們還是做了認真的研究工作,并且提出了研究報告。在研究報告中,提出了建議:取消農業稅、農業特產稅、屠宰稅;取消教育費附加和“五統籌”;取消村提留;按照脫鉤補貼方式,對農民進行直接補貼等。研究報告得到了國務院領導的重要批示,明確要求研究適合國情的直接補貼做法,結合農村稅費改革、糧食購銷體制改革、以及各項扶持農業的政策措施一并考慮,并指示財政部牽頭做些醞釀。那時是2001年。從2002年開始,開始進行種糧農民直接補貼和農作物良種補貼的試點。2004年,全面實行糧食直補、良種補貼和農機具購置補貼政策。2006年,實行農資綜合補貼。補貼數額最大,遠超其他補貼。2015年,實行“三補合一”試點(把農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼合并為一項)。2016年,全面實行“三補合一”。在“三補合一”試點時,我們的國家農業農村發展研究院受財政部委托,進行了很好的調研工作,做出了重要貢獻。

以上補貼,是直接補貼。此外,保護價政策,也是一種補貼,是通過扭曲市場實現的補貼。我國對小麥、稻谷,叫最低收購價格政策;對玉米、棉花、大豆等,叫臨時收儲政策。其實,基本原理都是一樣的,可以統稱為保護價政策,即:國家制定一個最低價格,當市場價格降低到這個價格時,國家按照這個價格,進行敞開收購。

我國的保護價政策,也是從2004年開始的。為什么是2004年?因為從1999年到2003年的5年期間,糧食連年減產。為了解決糧食減產問題,提高糧食生產水平,2004年把能用的手段全用上來了,包括減稅、補貼、最低收購價格。2004年,開始對小麥、稻谷實行最低收購價格制度;2007年,開始對東北玉米實行臨時收儲政策;2008年,開始對大豆、油菜籽實行臨時收儲政策;2011年,開始對棉花實行臨時收儲政策。 

在開始階段,即2004-2007期間,小麥、稻谷最低收購價格保持不變,低于市場價格,因此,盡管有最低收購價格政策,但是并沒有啟動實際的收購。其后,2007-2014年間,保護價大幅提高。其中,每斤早秈稻從0.70元,提高到1.35元,漲幅93%;小麥從0.69元,提高到1.18元,漲幅71%;玉米從0.70元,提高到1.12元,漲幅60%。如此大幅度提價,使得保護價水平,不僅高于國內市場價格,也高于國際市場價格。結果,造成了一系列問題:國家庫存爆滿,財政補貼劇增,市場關系混亂:國內過剩時還大量進口,出現了銷地價格低于產地價格等各種價格倒掛關系。 

三级片在线观看針對這些問題,又進行了改革。2014年,取消了新疆棉花、東北大豆的臨時收儲政策,而代之以目標價格補貼政策。本來,當時有把目標價格政策也推廣到其他品種上的想法,但是,在試行棉花目標價格補貼時,盡管實現了價補分離、市場定價的積極效果,但也發現了諸多問題,包括操作困難、補貼額大增等問題。于是,就想別的辦法:2016年,取消了玉米臨時收儲政策,改為實行面積補貼。此后,又嘗試對稻谷和小麥的政策進行改革:保留最低收購價格制度,但降低價格水平。稻谷從2016年開始,每斤最低收購價格,早秈稻從1.33元降低到1.20元;中晚秈稻從1.38元降低到1.26元;粳稻從1.55元降低到1.30元。小麥從2018開始, 從1.18元,減到1.15元。

三级片在线观看補貼,是個很復雜的問題。一方面,給農民補貼,肯定是好事,但是另一方面,如果補貼方式不當,就會變成政府花錢找麻煩。麻煩的根源,是不相信市場力量,干擾市場配置資源。國家可用于農業的財政支出,總是有限的,應該采用最有效的財政支農辦法,讓有限的財政資源發揮出最佳的作用。最好的補貼是不扭曲市場的補貼,最好的支持應當是科技創新、基礎設施、公共服務等等。 

第四,是就業制度方面的改革。這分為兩個階段。第一個階段,是鄉鎮企業的發展。包括了鄉(鎮)辦企業、村辦企業、私人企業等,相當于農村的二、三產業。在嚴格的計劃經濟體制下,對于農民從事非農業活動,有著非常嚴格的限制。改革開放之后,極大地突破了這種限制。鄉鎮企業,如雨后春筍般的涌現。到1987年,鄉鎮企業的產值,就超過了農業總產值,為農村的就業和農民的收入增長,做出了重要貢獻。當時,叫做“離土不離鄉”。 

第二個階段,是離土也離鄉,這就是農民工的發展。其定義是:戶籍仍在農村,進入城市務工和在當地或異地從事非農產業勞動6個月及以上的勞動者。其中,在鄉鎮地域內從業的,叫本地農民工,現在已經超過1.1億人;在戶籍所在鄉鎮地域外從業的,叫外出農民工,已經超過1.7億人。這在改革前乃至改革初期,是根本無法想象的。這是對農民的就業市場的開放和收入渠道的開放,是城鄉融合的肇始。

三级片在线观看鄉鎮企業和農民工的發展,使得農民的收入大幅度持續增加。改革開放40年來,扣除通貨膨脹因素,農民人均收入水平平均年增長8%。這是史無前例的。現在農民家庭收入中,外出務工和農村非農產業收入,已經超過了一半還多。

農民工現在也還面臨著各種問題。對城鄉差別和工農差別感受最強烈的,可能就是農民工,尤其是新生代農民工。現在的差異主要是在就業、子女就學、社會保障等方面。這些差異,是改革開放之前一直存在的,改革開放以來,已經有了一些減弱減少。例如,農民在最低生活保障、醫療保障等方面,以前是沒有的,現在已經有了,但是水平仍然不高。未來的發展趨勢,一直是城鄉的融合發展,是這些差別的不斷縮小乃至消除。 

回顧40年,我國農業農村的改革,當然不僅僅限于以上四個方面,但這四個方面,是最重要的方面。  

最后,簡短歸納一下,講點感悟。40年改革開放,翻天覆地,成就輝煌,關鍵就在于發揮了兩個作用:使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用。

市場的作用。40年改革的本質,就是不斷的摒棄計劃經濟(包括制度和觀念),不斷走向市場經濟。市場經濟的本質,是賦予參加者有高度的自由選擇權利。包括產業選擇(種什么,養什么;怎么種,怎么養)、市場選擇(賣給誰,賣什么價)、消費選擇(買什么,買多少)、就業選擇(哪個行業、哪個地方)等等。自由選擇,能夠最大限度地激勵努力和創新;選擇的動力,是利益最大化。而生產者與消費者利益的最大化,就是國家和社會利益的最大化。

政府的作用。三级片在线观看這也是絕不可少的,但是具體發揮哪些作用,卻是需要界定的。四十年改革的過程,也就是政府不斷放棄一些領域的作用,同時不斷強化另一些領域的作用的過程。其實,這也可以歸納為放、管、服。放,就是改革,就是放開市場,盡可能讓市場充分發揮作用。管,就是管市場做不了做不好的事,例如維護市場運行,遏制坑蒙拐騙,生態環境保護,食品質量安全……等等。服,就是提供各種公共服務,包括基礎設施,科技,規劃,信息,教育培訓……等等。 

在過去四十年中,兩個作用的發揮,成就了輝煌的發展成就。展望未來,還要更加努力,在正確發揮好兩個作用方面,深化改革,促進更快更好發展。對于整個經濟社會發展如此,對于農業的發展更是如此。